Свобода слова и право на информацию в «старой» и «новой» Конституциях

На сегодняшний день в большинстве национальных правовых систем отражена особая роль Конституции в качестве “основного закона”, находящегося на вершине иерархической структуры нормативно-правовых актов — и Беларусь не является исключением. Данное утверждение подразумевает, что конституция обладает прямым действием и высшей юридической силой в пределах территории государства, что, в свою очередь, свидетельствует о необходимости соответствия иных правовых актов государства конституционным нормам. Вышеуказанные характерные черты конституции позволяют ей занимать центральное положение в правовой системе государства, выступая единственным источником закрепления “фундамента” важнейших сфер общественной жизни.

В демократическом обществе конституция, являясь ключевым инструментом регламентации основ политической, экономической и правовой системы, имеет своим предназначением провозглашение основополагающих ценностей, лежащих в основе общественного устройства и определяющих дальнейший вектор развития всей политики государства. Вне всякого сомнения, первостепенной ценностью любого демократического устройства служит уважение, защита и обеспечение прав и свобод человека, выступающее неизбежным следствием признания достоинства и ценности человеческой личности. В данном отношении конституция призвана выступать гарантией универсальных прав и свобод каждого индивида, что является необходимым условием для существования правового государства, обеспечивающего эффективную реализацию принципа верховенства права. Таким образом, на сегодняшний день конституционное закрепление прав и свобод человека является одним из значимых элементов построения демократии, что, в свою очередь, делает актуальным вопрос о том, каким образом конституция должна гарантировать уважение, соблюдение и обеспечение прав и свобод человека.

Поставленный вопрос является особо актуальным при проведении конституционных реформ со стороны государства. В частности, успешность указанных реформ напрямую зависит от того, насколько они охватывают ключевые ценности демократического устройства и ставят своей целью усиление защиты человеческих прав и свобод. Не умаляя значения иных неотъемлемых прав человека, следует отметить, что свобода выражения мнения играет особую роль в контексте построения демократии. Как было отмечено Комитетом по правам человека ООН, свобода мнений и свобода их выражения являются основополагающими элементами свободного и демократического общества. Упомянутая позиция нашла свое отражение и в практике Европейского суда по правам человека при применении статьи 10 Конвенции о защите прав человека и основных свобод. В деле Handy­side v. the Unit­ed King­dom суд подчеркнул, что свобода выражения мнения представляет собой одну из основных составляющих демократического общества и необходимым условием для его прогресса. Более того, особенную значимость для обеспечения свободы выражения мнений представляет свободная, не подлежащая цензуре и ограничениям пресса и иные СМИ, выступающие “одним из краеугольных камней демократического общества”. В частности, в соответствии с решением Постоянного совета ОБСЕ №193, наличие свободных, независимых и плюралистичных средств массовой информации представляет собой необходимое условие существования свободного и открытого общества и подотчетной ему системы правления.

Учитывая ключевое значение свободы выражения мнений и, как следствие, свободы СМИ для становления и развития демократического общества, представляется закономерным обращение особого внимания на вопрос конституционного закрепления указанных свобод. Важно подчеркнуть, что, несмотря на наличие более детального регулирования вопросов, непосредственно относящихся к свободе выражения мнений в иных нормативно-правовых актах Республики Беларусь, именно конституция призвана закрепить содержание указанного права и обозначить правовые пределы его ограничения. Более того, в данном контексте необходимо также проанализировать, насколько иные положения Конституции соответствуют стандартам свободы выражения мнений.  Таким образом, принимая во внимание центральное положение конституции в беларусской правовой системе, надлежащая конституционная регламентация свободы выражения мнений не только констатирует принятие государством на себя обязательств по ее уважению, защите и обеспечению, но и позволяет создать грамотную правовую рамку для последующего законотворчества и правоприменения.

Свобода слова и право на информацию в “старой” и “новой” Конституциях.

15 марта 2022 года в Беларуси вступила в силу “новая” Конституция, принятая по результатам проведения республиканского референдума по внесению изменений и дополнений в Конституцию Республики Беларусь, проведенного 27 февраля 2022 г. Нельзя не отметить, что в соответствии с заключением Венецианской комиссии Совета Европы, сам процесс проведения конституционной реформы в Беларуси не отвечает минимальным стандартам открытости и инклюзивности. Более того, проведение  референдума также сопровождалось рядом нарушений избирательного законодательства (отсутствие беспристрастных избирательных комиссий, принуждение к участию в досрочном голосовании, закрытость избирательных процедур для наблюдателей). Однако, невзирая на тот факт, что само принятие изменений и дополнений в Конституцию, вступивших в силу 15 марта 2022 г. является неправомерным, на сегодняшний день “новая” Конституция с точки зрения официальных властей является действующей, что указывает на необходимость ее анализа в качестве нового “основного закона” Беларуси.

В первую очередь, необходимо подчеркнуть, что основные изменения в Конституции в большей степени относятся к функционированию и полномочиям органов власти, что еще сильнее подрывает систему сдержек и противовесов, лежащую в основе принципа разделения властей. Тем не менее, нельзя не отметить, что в определенной мере введенные изменения затрагивают свободу выражения мнений и право на информацию, что делает актуальным сравнительный анализ положений “старой” и “новой” Конституции в данном преломлении.

Еще в “старой” Конституции Беларуси действовало две основных статьи (статья 33 и статья 34), закрепляющих гарантии свободы выражения мнений и права на информацию.

В соответствии с частью 1 и 2 статьи 33 “старой” Конституции —

“Каждому гарантируется свободы мнений, убеждений и их свободное выражение. Никто не может быть принужден к выражению своих убеждений или отказу от них.”

Более того, часть 3 указанной статьи посвящена вопросу средств массовой информации, закрепляя, что —

“Монополизация средств массовой информации государством, общественными объединениями или отдельными гражданами, а также цензура не допускаются”.

Необходимо отметить, что в новой редакции указанная статья не претерпела существенных изменений. Единственная внесенная поправка связана с заменой словосочетания “общественные объединения” на “организации” в части 3 рассматриваемой статьи. Несмотря на тот факт, что законодательство Республики Беларусь не дает ответ на вопрос о том, что в данном случае подразумевается под термином “организация” (в отличие от термина “общественные объединения”, закрепленного в части 1 статьи 1 Закона Республики Беларусь “Об общественных объединениях” — “добровольное объединение граждан, в установленном законодательством порядке объединившихся на основе общности интересов для удовлетворения нематериальных потребностей и достижения уставных целей”), представляется закономерным, что указанный термин является “шире” по своему содержанию, чем “общественные объединения”, включая в себя и иные юридические лица. Следует отметить, что с высокой доли вероятности данная поправка не способна оказать какое-либо влияние на существующее регулирование вопроса монополизации СМИ. Это обусловлено тем фактом, что и до принятия “новой” Конституции Закон Республики Беларусь “О средствах массовой информации” расширил гарантии, предусмотренные Конституцией  по данному вопросу. В частности, в соответствии со статьей 6 указанного закона “монополизация средств массовой информации государственными органами, политическими партиями, другими общественными объединениями, иными юридическими или физическими лицами не допускается”.

Второй релевантной статьей Конституции, закрепляющей право на информацию, является статья 34, провозглашающая, что

“Гражданам Республики Беларусь гарантируется право на получение, хранение и распространение полной, достоверной и своевременной информации о деятельности государственных органов, общественных объединений, о политической, экономической, культурной и международной жизни, состоянии окружающей среды.

Государственные органы, общественные объединения, должностные лица обязаны предоставить гражданину Республики Беларусь возможность ознакомиться с материалами, затрагивающими его права и законные интересы.

Пользование информацией может быть ограничено законодательством в целях защиты чести, достоинства, личной и семейной жизни граждан и полного осуществления ими своих прав.”

В “новой” редакции Конституции вышеупомянутая статья также не подверглась существенным изменениям: в части 3 указанной статьи была произведена замена словосочетания “личной жизни” на формулировку “частной жизни”. Фактически данное изменение связано с аналогичным изменением формулировки, закрепленной в статье 28 Конституции, посвященной праву на защиту от незаконного вмешательства в частную жизнь (в предыдущей редакции — личную), и не влияет на существо конституционного положения.

Еще одним изменением, произведенным в новой редакции Конституции, выступает исключение из частей 1 и 2 статьи 34 формулировки “общественные объединения”. Следует отметить, что введение указанного изменения в часть 1 рассматриваемой статьи сужает перечень информации, в отношении которой гарантируется право на ее “получение, хранение и распространение”, что указывает на ограничение свободы выражения мнения.

Как можно было заметить, статья 34 Конституции содержит отдельное положение, касающееся пределов ограничения права на информацию, в отличие от статьи 33, закрепляющую свободу выражения мнений. В силу вышесказанного представляется релевантным обратиться к статье 28 Конституции, регламентирующей общие критерии ограничения прав и свобод личности. Согласно указанной статье “ограничение прав и свобод личности допускается только в случаях, предусмотренных законом, в интересах национальной безопасности, общественного порядка, защиты нравственности, здоровья населения, прав и свобод других лиц”. Несмотря на тот факт, что итоговая версия “новой” Конституции сохраняет указанную статью без каких-либо изменений, важно отметить, что  Конституционной комиссией было внесено предложение по ее дополнению следующим положением: “Ограничение прав и свобод личности должно быть справедливым, соразмерным конституционно значимым интересам и необходимым для их обеспечения в демократическом государстве. Такое ограничение не должно искажать сущность прав и свобод”. Однако, в силу того, что данное предложение не нашло своего отражения в “новой” Конституции, можно констатировать, что пределы ограничения свободы выражения мнений и права на информацию также не были затронуты непосредственным образом конституционной реформой.

Тем не менее, говоря о возможном влиянии конституционной реформы на ограничения свободы выражения мнений, представляется необходимым обратить внимание на статьи 15 и 54 Конституции. Новая редакция дополняет статью 15 новой частью, закрепляющей следующее положение:

“Государство обеспечивает сохранение исторической правды и памяти о героическом подвиге белорусского народа в годы Великой Отечественной войны.”

Следует отметить, что упомянутое “обязательство” государства коррелирует с введением соответствующего “обязательства” со стороны граждан, что отражено в дополнении к статье 54 Конституции, устанавливающей, что —

Сохранение исторической памяти о героическом прошлом белорусского народа, патриотизм являются долгом каждого гражданина Республики Беларусь.

Принимая во внимание тот факт, что свобода выражения мнений включает в себя право каждого на свободное выражение мнение об исторических фактах, указанные статьи фактически ограничивают данное право, апеллируя к наличию “исторической правды”. В силу вышесказанного, свобода выражения мнения в данном контексте может быть гарантирована лишь при строгом следовании правоприменительными органами критериям ограничения данного права, соответствующим международным стандартам прав и свобод человека.

Помимо этого, в контексте возможного влияния на свободу выражения мнений необходимо также обратиться к изменению статьи 4 Конституции Республики Беларусь. В предыдущей редакции указанная статья, предусматривала, что -

“Демократия в Республике Беларусь осуществляется на основе многообразия политических институтов , идеологий и мнений.

Идеология политических партий, религиозных или иных общественных объединений, социальных групп не может устанавливаться в качестве обязательной для граждан.”

В свою очередь, новая редакция Конституции вносит изменения в часть 1 данной статьи, закрепляя, что “демократия в Республике Беларусь осуществляется на основе идеологии белорусского государства, а также многообразия политических институтов и мнений”. Учитывая тот факт, что данная формулировка явным образом подтверждает наличие “идеологии белорусского государства”, вызывает опасения факт отсутствия запрета закрепления данной идеологии (в отличие от иных) в качестве обязательной в части 2 статьи 4. Упомянутый “пробел” в свою очередь свидетельствует о потенциальной возможности дальнейшей регламентации обязательности государственной идеологии, что представляет непосредственную угрозу осуществления свободы выражения мнений.

Таким образом, проведя сравнения “старой” и “новой” Конституции Республики Беларусь, можно прийти к выводу, что проведенная в Беларуси конституционная реформа не внесла значимых изменений в положения, регламентирующие свободу выражения мнений и право на информацию, в силу того, что поправки к статьям 33 и 34 Конституцию имеют скорее “косметический” характер. Тем не менее, новая редакция Конституции включает в себя положения, закрепляющие обязанность государства по “обеспечению сохранения исторической правды” и долг каждого гражданина по “сохранению исторической памяти”, что способно вступить в противоречие с правом свободно выражать свое мнение об исторических фактах. Более того, “новая” Конституция вводит понятие “идеологии белорусского государства”, которая (в отличие от иных идеологий) не попадает под запрет её установления в качестве обязательной, что создаёт риск ограничения свободы выражения мнений и права на информацию.

Соотношение правового регулирования в Конституции с международными стандартами, закрепленными в международных соглашениях, которые имеют правовую силу в Беларуси.

Гарантии прав и свобод человека, предусмотренных Конституцией, не должны вступать в противоречие с существующими международными обязательствами Беларуси, что может быть подтверждено с помощью ссылки на статью 8 Конституции Республики Беларусь. Вышеупомянутая статья провозглашает

“приоритет общепризнанных принципов международного права и обеспечивает соответствие им законодательства.”

В соответствии с Хельсинским заключительным актом 1975 г. к принципам, которыми государства-участники должны руководствоваться во взаимных отношениях, относится принцип уважения прав человека и основных свобод. Более того, согласно пункту 3 статьи 1 Устава ООН одной из целей организации выступает поощрение и развитие уважения к правам и свободам человека. Закономерным следствием указанного положения выступает закрепление обязательства государств по уважению и соблюдению прав и свобод человека в Декларации о принципах права международного порядка, касающаяся дружественных отношений  и сотрудничества между государствами в соответствии с Уставом ООН. В силу вышесказанного, рассматривая принцип уважения прав и свобод человека в качестве общепризнанного принципа международного права, можно заключить, что в соответствии со статьей 8 конституционные положения должны соответствовать вышеуказанному принципу.  Раскрывая его содержание в контексте Конституции Республики Беларусь, представляется уместным обратиться к части 4 статьи 21, согласно которой —

“Государство гарантирует права и свободы граждан Беларуси, закрепленные в Конституции, законах и предусмотренные международными обязательствами государства.”

Следует отметить, что необходимость соответствия норм, закрепленных в Конституции, международным договорным обязательствам в сфере прав человека, также подтверждается положениями Венской конвенции о праве международных договоров 1969 года, участницей которой является Республика Беларусь. В частности, статья 27 Венской конвенции предусматривает запрет “ссылаться на положения своего внутреннего права в качестве оправдания для невыполнения им договора.” Таким образом, правовое регулирование свободы выражения мнений и права на информацию, нашедшее свое отражение в Конституции, должно находиться в соответствии с международными стандартами, закрепленными в релевантных международных соглашениях.

Соответствие Конституции международным стандартам в сфере свободы выражения мнений, закрепленных в Международном пакте о гражданских и политических правах 1966 г.

Вне всякого сомнения универсальным международным договором, закладывающим основы международных стандартов в сфере уважения, обеспечения и защиты свободы выражения мнений, выступает Международный пакт о гражданских и политических правах, ратифицированный Беларусью еще в 1973 году. Согласно статье 19 Пакта —

“1. Каждый человек имеет право беспрепятственно придерживаться своих мнений.

2. Каждый человек имеет право на свободное выражение своего мнения; это право включает свободу искать, получать и распространять всякого рода информацию и идеи, независимо от государственных границ, устно, письменно или посредством печати или художественных форм выражения, или иными способами по своему выбору.”

Исходя из формулировки указанной статьи, можно заключить, что свобода выражения мнений включает в себя гарантии следующих прав:

• беспрепятственно придерживаться своих мнений;

Согласно пункту 9 Замечания общего порядка №34 Комитета ООН по правам человека право беспрепятственно придерживаться своих мнений подразумевает свободу мнений, в отношении которой Пакт не допускает каких-либо исключений или ограничений. Более того, защищенными являются мнения по любым вопросам — в том числе историческим. Оценивая соответствие указанным стандартам Конституции Республики Беларусь, следует отметить, что свобода мнений непосредственным образом закреплена в части 1 статьи 33 Конституции. Тем не менее, нельзя не отметить, что согласно новой редакции статьи 54 “сохранение исторической памяти о героическом прошлом белорусского народа является долгом каждого гражданина”, что ставит вопрос о наличии ограничения права беспрепятственно придерживаться  своего мнения об истории прошлого беларусского народа. Принимая во внимание запрет каких-либо ограничений свободы мнений, конституционная реформа в отношении упомянутой статьи представляется не соответствующей международным стандартам.

Более того, статья 4 “новой” Конституции, закрепляющая понятие “идеологии белорусского государства”, наряду с отсутствием запрета на устанавление указанной идеологии в качестве обязательной в части 2 статьи 4 (в отличие от иных идеологий) также вызвает опасения в контексте ее потенциального влияния на свободу мнений. Представляется очевидным, что установление государственной идеологии в качестве обязательной вступает в прямое противоречие с правом беспрепятственно придерживаться своих мнений. Несмотря на тот факт, что на сегодняшний день законодательство Республики Беларусь не содержит подобной нормы, формулировки статьи 4 Конституцию “открывают” данную возможность, что вызывает серьезные опасения с точки зрения реализации свободы мнений.

• свободно выражать свои мнения (распространять информацию);

В соответствии с пунктом 10 Замечания общего порядка №34 все формы принуждения лиц к тому, чтобы они придерживались или не придерживались какого-либо мнения, запрещены. Более того, право на свободное выражение мнений непременно включает в себя свободу не выражать свое мнение. В данном контексте целесообразно обратить внимание на позитивный аспект, связанный с тем,  что статья 33 Конституции Республики Беларусь не только закрепляет “гарантии свободного выражения мнений”, но и уточняет их, непосредственным образом транслируя вышеназванные стандарты.

Тем не менее, нельзя не отметить тот факт, что статья Пакта упоминает разнообразие способов выражения мнений (устно, письменно или посредством печати или художественных форм выражения, или иными способами по своему выбору), в то время как Конституция не содержит подобного положения, что оставляет открытым вопрос о том, какие именно формы и способы выражения мнений находятся под защитой.

Более того, Комитет ООН по правам человека в пункте 9 ЗОП №43 подчеркнул, что законы, предусматривающие меры наказания за выражение мнений об исторических фактах, являются несовместимыми с предусмотренными Пактом обязательствами. В частности, в Пакте не предусмотрено широкого запрета на выражение ошибочных мнений или неверной интерпретации событий, произошедших в прошлом. Несмотря на тот факт, что “новая” Конституция не криминализирует непосредственным образом выражение мнения об исторических фактах, новое обязательство государства по “обеспечению сохранения исторической правды”, закрепленное в статье 15 Конституции, создает риск указанной криминализации в нижестоящих нормативно-правовых актах. Таким образом, новая редакция статьи 15 Конституции не отвечает международным стандартам в сфере свободного выражения мнений об исторических фактах.

• искать информацию и получать информацию;

Согласно пункту 18 ЗОП №34 указанное право, в первую очередь, подразумевает право на доступ к информации, имеющейся у государственных органов. В частности, одним из элементов права на доступ к информации является возможность каждого лица удостовериться в ясной форме, содержится ли в автоматизированных файлах данных информация личного характера, и если, содержится, то какая и с какой целью. Необходимо отметить, что данная возможность нашла свое отражение в части 2 статьи 44 Конституции, закрепляющей обязательство государственных органов по предоставлению гражданам возможности ознакомиться с материалами, затрагивающими его права и законные интересы.

Тем не менее, формулировка, предусмотренная частью 1 статьи 34 Конституции представляется более узкой по сравнению с соответствующей статьей Пакта. В частности, статья пункт 2 статьи 19 Пакта предусматривает право каждого искать и получать всякого рода информацию, в то время как статья 34 Конституции содержит закрытый перечень указанной информации — “о деятельности государственных органов, политической, экономической, культурной и международной жизни, состоянии окружающей среды”. Более того, указанная статья также ограничивает информацию определенными характеристиками (“полная, достоверная и своевременная”), в то время как Пакт не предусматривает подобных ограничений. Следует отметить, что вышеназванные критерии информации, в соответствии с частью 1 статьи 34 Конституции, также являются применимыми и к праву на распространение информации. Таким образом, данное конституционное положение значительно ограничивает виды информации, которые могут быть распространены, что, в свою очередь, вступает в противоречие с правом на свободное выражение мнений.

Более того, нельзя не обратить внимание и на тот факт, что часть 1 статьи 34 Конституции признает “граждан” в качестве носителей вышеуказанных прав. В данном контексте следует обратиться к пункту 10 Замечания общего порядка №31, в котором Комитет по правам человека подчеркнул, что государства-участницы должны “уважать и обеспечивать признаваемые в Пакте права всем лицам, находящимся в пределах их территории, и всем лицам, находящихся под их юрисдикцией. Исходя из указанного замечания, “возможность пользоваться предусмотренными в Пакте правам имеют не только граждане государств-участников, но и все лица, независимо от их гражданства или отсутствия такового, которые могут оказаться на территории или под юрисдикцией государства-участника”. В силу вышесказанного можно прийти к выводу, что гарантии, предусмотренные частью 1 статьи 34 Конституции, должны относиться к “каждому” лицу, что указывает на несоответствие используемой в статье формулировки “граждан” международным стандартам.

Помимо этого нельзя не отметить, что в соответствии с пунктом 18 ЗОП №34 право на доступ к информации также предполагает право широкой общественности получать продукцию СМИ.  В частности, Комитет ООН по правам человека отмечает, что “свободная, не подлежащая цензуре и ограничениям пресса, или другие средства информации в любом обществе являются важным элементом обеспечения свободы мнений и их выражения”. В данном контексте необходимо подчеркнуть, что часть 3 статьи 33 Конституции закрепляет запрет цензуры и монополизации средств массовой информации, что, вне всякого сомнения, является позитивным аспектом с точки зрения соответствия международным стандартам.

Подводя итог анализа положений “новой” Конституции, закрепляющих свободу выражения мнений и право на информацию, можно прийти к выводу, что статья 33 и статья 34 Конституции включают в себя гарантии всех ключевых элементов свободы выражения мнения по смыслу статьи 19 Пакта. Более того, следует отметить положительную черту Конституции, связанную с наличием в конституционных положениях некоторых дополнительных гарантий свободы выражения, соответствующих международным стандартам, однако прямо не прописанных в Пакте. Тем не менее, сделать вывод о полном соответствии “новой” Конституции международным стандартам в сфере свободы выражения мнений не представляется возможным, в частности, в силу ограничительного воздействия статей 15 и 54 Конституции на свободу мнений и их выражения об исторических фактах и наличия в статье 34 Конституции ограничительных критериев, относящихся к информации, в отношении которой регламентировано право на ее получение и распространение.

 Еще одним значимым моментом в рамках данного анализа выступает вопрос правомерного ограничения свободы выражения мнений. В соответствии с пунктом 3 статьи 19 Пакта —

“Пользование предусмотренными в пункте 2 настоящей статьи правами налагает особые обязанности и особую ответственность. Оно может быть, следовательно, сопряжено с некоторыми ограничениями, которые, однако, должны быть установлены законом и являться необходимыми:

a) для уважения прав и репутации других лиц;

b) для охраны государственной безопасности, общественного порядка, здоровья или нравственности населения.”

Таким образом, статья 19 закрепляет следующие условия, при которых ограничение свободы выражения мнений будет являться правомерным: оно должно быть установлено законом, осуществляться для достижения регламентированного перечня целей и являться необходимым для их достижения. Следует обратить особое внимание на критерий необходимости, который, согласно позиции Комитета ООН по правам человека, подразумевает установление прямой и непосредственной связи между формой выражения и угрозой, наряду с тем, что введенные ограничения должны являться соразмерными защищаемому интересу и представлять собой наименее ограничительное средство из числа тех, с помощью которых может быть достигнут желаемый результат. К сожалению, обращаясь к статье 23 Конституции, можно обнаружить, что, несмотря на наличие в указанной статье двух критериев правомерного ограничения прав и свобод (“в случаях, предусмотренных законом” и “в интересах национальной безопасности, общественного порядка, защиты нравственности, здоровья населения, прав и свобод других лиц”), отсутствует требование о необходимости такого ограничения. В данном контексте положительным примером выступает первоначальное предложение Конституционной комиссии по дополнению статьи 23, в соответствии с которым ограничение должно быть “соразмерным конституционно значимым интересам и необходимым для их обеспечения в демократическом государстве”. Однако, в силу того что указанное предложение не было включено в итоговый проект Конституции, вынесенной на референдум, можно констатировать, что версия статьи 23 на сегодняшний день создает высокий риск злоупотреблений со стороны государства и не отвечает международным стандартам прав и свобод человека.

Подводя итог анализа соответствия положений “новой” Конституции Республики Беларусь международным стандартам в сфере свободы выражения мнений и права на информацию, можно заключить, что, несмотря на тот факт, что в значительной степени конституционные положения отражают указанные стандарты, ряд статей (в частности, статьи 4, 15, 23, 34, 54) вступают в противоречие со статьей 19 Пакта и нуждаются в корректировке.

Свобода средств массовой информации в региональных системах защиты прав и свобод человека.

Как уже было отмечено ранее, в соответствии с пунктом 13 Замечания общего порядка №34, свободные средства массовой информации являются важным элементом обеспечения свободы мнения и их выражения. Однако, в силу того, что статья 19 Пакта не закрепляет непосредственным образом свободу средств массовой информации в качестве отдельного элемента свободы выражения мнений, представляется целесообразным обратиться к опыту региональных систем защиты прав и свобод человека.

На сегодняшний день в рамках региональных систем защиты прав и свобод человека наблюдается явная тенденция по обращению особого внимания на вопрос деятельности средств массовой информации. В частности, в соответствии с Документом московского совещания конференции по человеческому измерению СБСЕ 1991 года “независимые средства информации являются важнейшим условием для свободного и открытого общества и играют особую роль в деле охраны прав человека и основных свобод”.  Более того, в 1997 в рамках ОБСЕ, членом которой является Беларусь, был учрежден мандат Представителя ОБСЕ по вопросам свободы СМИ, который является единственным на сегодняшний день межправительственным институтом, уполномоченным защищать и продвигать свободу СМИ.

В данном контексте релевантным примером выступает также Хартия Европейского Союза об основных правах. Особый интерес представляет статья 11 Хартии, которая не только закрепляет право на свободу выражения мнений, но и содержит пункт 2, в соответствии с которым “обеспечиваются свобода и плюрализм средств массовой информации”.

Несмотря на тот факт, что в рамках иных региональных системах защиты прав и свобод человека свобода прессы не регламентирована непосредственным образом в самих конвенциях, на данную тематику обращено особое внимание. Европейский суд по правам человека неоднократно отмечал “важную роль, которую играет пресса в качестве “сторожевого пса” в демократическом обществе”, связывая “задачу прессы по распространению информации и идей относительно всех вопросов, представляющих общественный интерес, с правом общественности на получение указанной информации”.

Межамериканский суд по правам человека в своем консультативном заключении от 13 ноября 1985 также подчеркнул, что “журналистика является первичным и главным проявлением свободы выражения мнений”. В рамках африканской региональной системы, в свою очередь, следует отметить Декларацию о свободе выражения мнений и доступе к информации в Африке, принятую в 2019 году, которая включает в себя отдельные разделы, посвященные средствам массовой информации.

Таким образом, вышесказанное позволяет прийти к выводу о том, что, в соответствии с региональными стандартами прав и свобод человека, СМИ занимают особую роль в контексте права на свободу выражения мнений, что свидетельствует о необходимости рассмотрения свободы средств массовой информации в качестве значимого и самостоятельного элемента указанного права. В контексте исследования непосредственных стандартов свободы СМИ представляется релевантным обратиться к практике Европейского суда по правам человека, который неоднократно касался данного вопроса при рассмотрении дел. В первую очередь, анализ практики ЕСПЧ по данному вопросу позволяет заключить, что, согласно мнению суда, свобода СМИ подразумевает 1) особую защиту со стороны государства права журналистов на сбор информации (“сбор информации является важным подготовительным этапом в журналистике и неотъемлемой, охраняемой частью свободы СМИ”), наряду с 2) защитой тайны источников информации (“Защита журналистских источников является одним из краеугольных камней свободы печати”). Во-вторых, ЕСПЧ имеет собственный подход в отношении ограничения свободы средств массовой информации, в соответствии с которым ограничение СМИ должно осуществляться лишь при наличии “насущной общественной необходимости”, в отношении определения которой государства имеют крайне ограниченную сферу усмотрения . Таким образом, ЕСПЧ не только рассматривает свободу СМИ в качестве самостоятельного элемента свободы выражения мнений, но и явным образом подчеркивает необходимость особой защиты указанной свободы со стороны государства.

В свою очередь, обращаясь к Конституции Республики Беларусь, можно заметить, что единственное упоминание в ней средств массовой информации содержится в части 3 статьи 33, устанавливающей запрет “монополизации СМИ”. Учитывая тот факт, что указанный запрет выступает лишь одним из стандартов свободы СМИ, представляется целесообразным непосредственным образом закрепить свободу средств массовой информации, тем самым подтвердив особую защиту, которая предоставляется СМИ в контексте свободы выражения мнений.  

Сравнительный анализ аналогичных норм в Конституциях других стран.

Помимо проведения оценки соответствия “новой” Конституции Беларуси международным стандартам в сфере прав человека, следует также обратить внимание на существующую практику закрепления свободы выражения мнений в конституциях иных государств. В контексте данного правового анализа будут рассмотрены конституции государств, выступающие “представителями” двух различных групп: государства-члены Европейского союза и государства постсоветского пространства. Следует подчеркнуть, что ключевой задачей указанного анализа выступает как выявление положительных особенностей, усиливающих гарантии свободы выражения мнений, так и исследование негативных черт анализируемых конституций с целью определения вектора благоприятного развития для Конституции Республики Беларусь.

1. Свобода выражения мнения и право на информацию в конституциях стран Европейского союза.

Несмотря на тот факт, что провозглашение гарантий свободы выражения мнений характерно для конституций государств Европейского союза, нельзя не отметить отсутствие унифицированного подхода в закреплении данной свободы. В частности, в то время в конституциях Италии, Испании и Германии свободе выражения мнений посвящена одна статья, основной закон Швеции включает в себя отдельный Акт о свободе выражения мнения и Акт о свободе прессы. Учитывая вышеназванное разнообразие в регламентации, в рамках настоящего анализа фокус будет обращен на отличительные особенности некоторых из конституций, которые в дальнейшем могут быть реализованы в Конституции Беларуси.

• Право на ответ (the right of reply)

В соответствии с пунктом 5 статьи 14 Конституции Греции “Каждый человек, оскорбленный неточной публикацией или вещанием, имеет право на ответ и носитель информации несет соответствующее обязательство по полному и немедленному возмещению ущерба. Каждое лицо, оскорбленное клеветнической или порочащей публикацией или вещанием, также имеет право на ответ, в то время как средство информации имеет соответствующую обязанность немедленно опубликовать или передать указанный ответ”.  Указанное право также нашло свое отражение в статье 38 Конституции Хорватии, согласно которой “право на исправление гарантируется любому лицу, чьи конституционные и юридические права были нарушены публичной информацией”.

Следует подчеркнуть, что регламентация права на ответ соответствует стандартам, разработанным  Европейским судом по правам человека при применении статьи 10 Конвенции о защите прав человека и основных свобод, участниками которой выступают Греция и Хорватия. В частности, в деле “Мельничук против Украины” суд отметил, что “право на ответ является элементом свободы выражения мнений”, в силу того, что указанное право обеспечивает разнообразие мнений по вопросам, представляющих общественный интерес. Более того,  требование о публикации опровержения  является исключением из редакционного усмотрения газет и других средств массовой информации при решении вопроса о публикации статей и комментариев частных лиц. Помимо этого, согласно позиции Европейской комиссии по правам человека, право на ответ защищает интерес общественности в получении информации из широкого круга источников, тем самым гарантируя максимально возможный доступ к информации.

Необходимо подчеркнуть, что право на ответ отражено и в иной региональной системе защиты прав и свобод человека, а именно, Американской конвенции о правах человека. В соответствии со статьей 14 данной конвенции “Каждый человек, пострадавший в результате ошибочных или оскорбительных заявлений или идей, распространенных среди широкой общественности регулируемым законом средством информации, имеет право на ответ или на внесение исправления, используя те же информационные каналы на условиях, которые могут быть определены законом.”  С целью разрешения противоречия между правом на ответ и свободой средств массовой информации Межамериканская комиссия по правам человека в деле San­tana v. Venezuela подчеркнула, что право на ответ должно распространяться только на констатацию фактов, а не на выражения мнения и подлежать строгому контролю во избежание нарушения свободы выражения мнений.

Обращаясь к конституционному регулированию Республики Беларусь, следует отметить, что, несмотря на факт отсутствия непосредственного закрепления права на ответ в тексте самой Конституции, данное право регламентировано в Законе “О средствах массовой информации”. В соответствии с пунктом 1 статьи 42 Закона —

“Физические лица вправе требовать от юридического лица, на которое возложены функции редакции средства массовой информации, или владельца интернет-ресурса опровержения распространенных сведений, если эти сведения не соответствуют действительности и порочат их честь, достоинство или деловую репутацию.”

Таким образом, принимая во внимание тот факт, что данное право уже является реализованным в рамках беларусского законодательства, наряду с его признанием в контексте региональных стандартов защиты прав и свобод человека, представляется целесообразным рассмотреть вопрос о включении права на ответ в Конституцию Республики Беларусь.

• Свобода средств массовой информации.

Согласно статье 38 Конституции Хорватии “Свобода выражения мнений, в частности, включает свободу печати и других средств коммуникации, свободу слова и публичного выражения, а также свободное создание всех институтов общественной коммуникации.” Наряду с этим указанная статья не только закрепляет запрет цензуры, но и право журналистов на свободу сообщения (free­dom of report­ing) и доступ к информации, что подчеркивает особое положение указанной категории лиц.

Конституция Бельгии, в свою очередь, также отдельно регламентирует свободу средств массовой информации, закрепляя в статье 25, что “пресса является свободной, цензура не может быть установлена”. Аналогичная норма содержатся в статье 5 Основного Германии, в соответствии с которой “Гарантируется свобода печати и свобода передачи информации с помощью передач и фильмов. Цензура не допускается”.

Интерес в отношении данного вопроса также представляет статья 14 Конституции Греции, провозглашающая свободу прессу, запрет цензуры и “иных превентивных мер”, наряду с запретом конфискации газет и иных изданий до и после их распространения. Тем не менее, статья содержит ряд исключений из данного правила, в частности, конфискация может произойти по требованию прокурора в случае “преступления против христианина или любой другой известной религии” и “оскорбления личности Президента Республики”. В свою очередь, нельзя не отметить, что указанные ограничения явным образом выходят за рамки международных стандартов в сфере ограничения свободы выражения мнений, являясь чрезмерно широкими.

Как уже было указано ранее, часть 2 статьи 33 Конституции Республики Беларусь устанавливает запрет цензуры и монополизации средств массовой информации, однако не регламентирует непосредственным образом свободу СМИ. Вышеприведенные примеры конституционных норм, в свою очередь, явным образом демонстрируют, что свобода СМИ провозглашается не только в рамках международных и региональных стандартов в сфере свободы выражения мнений, но и находит свое отражение в национальных конституциях. Таким образом, вышесказанное еще раз подтверждает релевантность закрепления в Конституции Республики Беларусь свободы средств массовой информации, наряду с возможной регламентацией особого статуса журналистов в контексте свободы выражения мнений.   

1. Свобода выражения мнения и право на информацию в конституциях государств постсоветского пространства.

В отличие от конституций государств Европейского союза, в конституциях стран постсоветского пространства наблюдается заметная схожесть в регулировании вопросов свободы выражения мнений и права на информацию. Тем не менее, учитывая тот факт, что Беларусь также относится к рассматриваемой группе государств, представляется релевантным рассмотреть возможные отличия конституционного регулирования в тех сферах, которые могут быть обозначены как “слабые стороны” регулирования вопроса свободы выражения мнения Конституцией Республики Беларусь.

• Вопрос толкования свободы выражения мнения и права на информацию.

Несмотря на тот факт, что вопрос толкования прав и свобод человека имеет общий характер, целесообразность его изучения обусловлена влиянием способа такого толкования на эффективную реализацию свободы выражения мнений. В соответствии со статьей 17 Конституции Российской Федерации “признаются и гарантируются права и свободы человека и гражданина согласно общепризнанным принципам и нормам международного права и в соответствии с настоящей Конституцией”. Схожая норма содержится в статье 12 Конституции Азербайджана (“Права и свободы человека и гражданина, перечисленные в настоящей Конституции, применяются в соответствии с международными договорами, участницей которых является Азербайджанская Республика”) и статье 3 Конституции Армении (“Государство обеспечивает защиту основных прав и свобод человека и гражданина в соответствии с принципами и нормами международного права”).

Более прогрессивным примером в данном отношении выступает Конституция Молдовы, согласно которой “Конституционные положения о правах и свободах человека толкуются и применяются в соответствии со Всеобщей декларацией прав человека, пактами и другими договорами, одной из сторон которых является Республика Молдова”. Фактически указанное положение прямо закрепляет необходимость толкования прав и свобод человека, в том числе свободы выражения мнения и права на информацию, в соответствии с международными стандартами в сфере прав человека, вытекающими из Международного пакта о гражданских и политических правах.

Как уже было отмечено ранее, статья 21 Конституции Республики Беларусь указывает, что —

“Государство гарантирует права и свободы граждан Беларуси, закрепленные в Конституции, законах и предусмотренные международными обязательствами государства”.

Тем не менее, принимая во внимание тот факт, что согласно статье 7 Кодекса Республики Беларусь о судоустройстве и статусе судей “Суды осуществляют правосудие на основе Конституции Республики Беларусь и принятых в соответствии с ней нормативных правовых актов”, что свидетельствует об отсутствии непосредственной возможности обращаться к “международным обязательствам” Республики Беларусь в рамках судебной защиты свободы выражения мнений.  В силу вышесказанного, представляется необходимым закрепить в Конституции правило толкования закрепленных в ней прав и свобод человека в соответствии с международными обязательствами Республики Беларусь, в частности, с Международным пактом о гражданских и политических правах.

• Ограничение свободы выражения мнения и права на информацию.

В контексте вопроса ограничения свободы выражения мнения и права на информацию  нельзя не отметить несоответствие международным стандартам ряда конституций государств постсоветского пространства. В частности, в соответствии со статьей 29 Конституции Узбекистана “Каждый имеет право искать, получать и распространять любую информацию, за исключением направленной против существующего конституционного строя и других ограничений, предусмотренных законом”. Указанное положение (в особенности — формулировка “других ограничений”) фактически указывает на отсутствие регламентации Конституцией четких пределов ограничения свободы выражения мнений и права на информацию.

Негативным примером в данном отношении также выступает статья 50 Конституции Азербайджана, разрешающая цензуру в средствах массовой информации при условии “нарушения общественного порядка и общественной нравственности”. Чрезмерное ограничение свободы выражения мнений можно обнаружить и в статье 32 Молдовы, в соответствии с которой “запрещаются и наказываются законом оспаривание и опорочивание государства и народа”. В данном “контексте” нельзя не обратить внимание и на статью 71 Конституции Азербайджана, согласно которой “ограничение прав и свобод должно быть пропорционально ожидаемому государством результату”.

Тем не менее, среди конституций государств постсоветского пространства присутствуют примеры правомерной регламентации ограничения прав и свобод. В частности, согласно статье 39 Конституции Казахстана “Права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены только законами и лишь в той мере, в какой это необходимо в целях защиты конституционного строя, охраны общественного порядка, прав и свобод человека, здоровья и нравственности населения”. Упомянутая статья, в свою очередь, соответствует всем критерием, предусмотренным статьей 19 Международного пакта о гражданских и политических правах (ограничение должно быть установлено законом, осуществляться для достижения регламентированного перечня целей и являться необходимым для их достижения).

Принимая во внимание тот факт, что статья 23 Конституции Республики Беларусь не содержит критерия оценки необходимости и соразмерности ограничения прав и свобод, последующее конституционное закрепление указанного критерия выступает необходимым условием для реализации Республикой Беларусь своего обязательства по уважению свободы выражения мнений и права на информацию. Более того, следует также обратить внимание на тот факт, что Конституция Республики Беларусь содержит “общую” статью, закрепляющую единые критерии для ограничения прав и свобод человека. Принимая во внимание наличие абсолютных прав, не подлежащих ограничению, наряду со спецификой ограничения конкретных прав, представляется целесообразным в данном отношении последовать примеру Конституций Грузии (пункт 5 статьи 17) и Украины (часть 3 статьи 34), отдельно закрепившим критерии ограничения свободы выражения мнений.

Анализ вышеупомянутых статей Конституций Украины и Грузии также позволяет заключить, что в контексте последующей ориентации Республики Беларусь на вступление в Совет Европы целесообразно привести конституционные критерии ограничения свободы выражения мнений в соответствие со стандартами статьи 10 Европейской конвенции по правам человека.

• Запрет hate speech

В соответствии со статьей 19 Конституции Российской федерации “Не допускаются пропаганда или агитация, возбуждающие социальную, расовую, национальную или религиозную ненависть и вражду. Запрещается пропаганда социального, расового, национального, религиозного или языкового превосходства”.  Похожие нормы содержатся также в статье 30 Конституции Таджикистана (“Пропаганда и агитация, разжигающие социальную, расовую, национальную, религиозную и языковую вражду и неприязнь запрещаются”) и статье 47 Конституции Азербайджана (“Не допускаются агитация и пропаганда, возбуждающие расовую, национальную, религиозную, социальную и основанные на каких бы то ни было других критериях рознь и вражду”).

В контексте анализа правомерности указанных положений необходимо обратиться к статье 20 Международного пакта о гражданских и политических правах, в соответствии с которой:

1. Всякая пропаганда войны должна быть запрещена законом.

2. Всякое выступление в пользу национальной, расовой или религиозной ненависти, представляющее собой подстрекательство к дискриминации, вражде или насилию, должно быть запрещено законом.

Комитет по правам человека в Замечании общего порядка №34, описывая взаимодействие статей 19 и 20 Пакта, подчеркивает, что государства−участники обязаны иметь законные запреты только в отношении конкретных форм выражения мнений, указанных в статье 20 (пункт 52). Таким образом, в силу отсутствия в Пакте формулировки “социальная вражда”, можно заключить, что ограничение свободы выражения мнения  из-за пропаганды “социальной вражды” не может являться абсолютным и должно основываться на требованиях правомерного ограничения данной свободы, закрепленных в пункте 3 статьи 19 Пакта.

Обращаясь к беларусскому контексту, нельзя не отметить, что запрет “пропаганды войны, социальной, национальной, религиозной и расовой вражды”, согласно статьей 5 Конституции, относится исключительно к деятельности политических партий и общественных объединений. Таким образом, представляется необходимым внести изменения, связанные с переносом указанной нормы из статьи 5 (связанной с деятельностью политических партий) в отдельную статью, распространением ее действия на неограниченный круг лиц и исключения формулировки “социальная вражда”.

Рекомендации:

На сегодняшний день можно констатировать, что “новая” Конституция Республики Беларусь, несмотря на закрепление свободы выражения мнений и права на информацию в статьях 33 и 34 соответственно, не гарантирует в полном объеме уважение и защиту вышеуказанных прав. В свою очередь, изучив релевантные международные и региональные стандарты свободы выражения мнения и права на информацию, наряду с проведением сравнительно-правового анализа аналогичных положений в конституциях других государств, предлагается внести в Конституцию следующие изменения и дополнения:

1. Изложить статью 4 Конституции в следующей редакции:

Демократия в Республике Беларусь осуществляется на основе многообразия политических институтов , идеологий и мнений.

Никакая идеология не может устанавливаться в качестве обязательной для граждан.

1. Дополнить Конституцию отдельной статьей в следующей редакции:

1. Всякая пропаганда войны должна быть запрещена законом.

2. Всякое выступление в пользу национальной, расовой или религиозной ненависти, представляющее собой подстрекательство к дискриминации, вражде или насилию, должно быть запрещено законом.

1. Исключить из статьи 15 Конституции часть 2, закрепляющую обязательство государства по “сохранению исторической правды и памяти о героическом подвиге белорусского народа в годы Великой Отечественной войны”.

1. Дополнить статью 21 Конституции частью 5 в следующей редакции:

Конституционные положения о правах и свободах человека толкуются и применяются в соответствии со стандартами Всеобщей декларации прав человека, Международного пакта о гражданских и политических правах, Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах и иных международно-правовых обязательств Республики Беларусь.

1. Дополнить статью 33 Конституции частью 4 в следующей редакции:

“Ограничение прав, закрепленных в ч. 1–3 настоящей статьи, допускается только в случаях, предусмотренных законом, должно быть соразмерным и необходимым в демократическом обществе и осуществляться исключительно в  интересах национальной безопасности, территориальной целостности или общественного порядка, в целях предотвращения беспорядков или преступлений, для охраны здоровья и нравственности, защиты репутации или прав других лиц, предотвращения разглашения информации, полученной конфиденциально, или обеспечения авторитета и беспристрастности правосудия.

1. Изложить часть 1 статьи 33 в следующей редакции:

“Каждому гарантируется свобода мнений, убеждений и их свободное выражение, включая свободу искать, получать и распространять всякого рода информацию и идеи, независимо от государственных границ, устно, письменно или посредством печати или художественных форм выражения, или иными способами по своему выбору”.

1. Изложить часть 3 статьи 33 в следующей редакции:

“Гарантируется свобода и плюрализм средств массовой информации. Монополизация средств массовой информации, а также цензура не допускаются”.

1. Исключить из статьи 34 часть 1.
2. Исключить из статьи 54 часть 1, устанавливающую “сохранение исторической памяти о героическом прошлом белорусского народа” в качестве “долга каждого гражданина Республики Беларусь”.

Замечание общего порядка No 34 Комитета Организации Объединенных Нации‌ по правам человека, 12 сентября 2011 года; пункт 2.